Godtgjøring for forvaltningen av Statens petroleumsfond

Norges Banks brev av 23. august 2001 til Finansdepartementet

23. august 2001

1. Bakgrunn

Det vises til oppfølgingsmøtet mellom Finansdepartementet og Norges Bank om forvaltningen av Petroleumsfondet 16. november 2000 der Finansdepartementet ba Norges Bank om å vurdere alternative systemer for forvaltningshonorar til banken. Norges Bank vil nedenfor foreslå et nytt opplegg for beregning av godtgjøringen for 2002.

I forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank har vedlegget om godtgjøring for 2001 følgende ordlyd:

"Partene fastsetter godtgjøringen for 2001 til 10,1 basispunkter av det gjennomsnittlige beløp som i henhold til referanseporteføljen kan plasseres i egenkapitalinstrumenter og 5,3 basispunkter av det gjennomsnittlige beløp som i henhold til referanseporteføljen kan plasseres i rentebærende instrumenter. Beregning av gjennomsnittsbeløpene baseres på markedsverdien av Petroleumsfondets portefølje regnet i norske kroner ved inngangen til hvert kvartal, med de aksje- og renteandeler som referanseporteføljen i gjennomsnitt inneholder for påfølgende kvartal.

I tillegg godtgjøres Norges Bank for den del av honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning.

Innen 1. september 2001 foretas en ny gjennomgang og evaluering av de forutsetninger og anslag som ligger til grunn for godtgjøringen etter første ledd, herunder størrelsen på fondet og omfanget av aktive forvaltningsmandater. Dersom det på dette tidspunkt har kommet ny informasjon av vesentlig betydning for Norges Banks kostnader, skal det fastsettes nye satser for godtgjøring for 2001 etter første ledd.

Uavhengig av det ovenstående kan hver av partene i løpet av året be om at beregningsmåten for godtgjøringen endres. En eventuell endring vil tre i kraft fra den dato partene blir enige om."

Godtgjøringen for 2001 utgjør 7,2 basispunkter av Petroleumsfondets gjennomsnittlige markedsverdi gjennom året, og i tillegg kommer dekning av avkastningsavhengige honorarer til eksterne forvaltere. Norges Banks kostnadsprognoser tyder på at godtgjøringssatsen vil stemme godt overens med de faktiske forvaltningskostnadene.

Ved beregning av de faktiske kostnadene bruker Norges Bank en form for internpriser for å anslå de kostnader som påløper i forvaltningen. Disse prisene blir dokumentert overfor Finansdepartementet når forslag om godtgjøringssatser oversendes. Finansdepartementet har 7. januar 2000 fått oversendt en kostnadsundersøkelse utført av Budsjett- og regnskapsavdelingen i Norges Bank. Denne undersøkelsen dokumenterer størrelsen på de overheadkostnader i forvaltningen som Norges Bank har utenom Norges Bank Kapitalforvaltning.

En kostnadssammenligning utført av det kanadiske konsulentselskapet Cost Effectiveness Measurement Inc. viste at forvaltningskostnadene for Petroleumsfondet i 1999 var 1,4 basispunkter lavere enn en normalkostnad beregnet av konsulentselskapet på grunnlag av kostnadene hos andre sammenlignbare forvaltere. Dette er nærmere omtalt i årsrapporten for forvaltningen av Statens petroleumsfond i 2000. Resultatet viser at forvaltningen drives rimelig kostnadseffektivt. En tilsvarende kostnadsammenligning vil bli foretatt for 2000.

2. Vurdering av godtgjøringsmodellen

Den gjeldende godtgjøringsmodellen tilfredsstiller det grunnleggende kravet om at Norges Bank må gis insentiv til bevisst avveining av inntektsmuligheter mot kostnader. Modellen synliggjør både resultatene og kostnadene ved forvaltningen, og disse offentliggjøres i rapportene til Finansdepartementet. Det er mulig for utenforstående å vurdere kostnadsnivået i forvaltningen i forhold til de resultater som oppnås, og å foreta sammenligninger med andre forvaltere.

Godtgjøringssatsene fastsettes ut fra et prinsipp om at Norges Bank skal ha dekket sine kostnader. Satsene har hvert år vært redusert pr 1. september med virkning for hele året, og godtgjøringen har dermed vært godt i samsvar med de faktiske kostnadene. Modellen for godtgjøring kan imidlertid utad tenkes å gi inntrykk av at Norges Bank alltid får dekket kostnadene uavhengig av hvor høye de blir. Det kan videre være prinsipielt uheldig at Finansdepartementet skal godkjenne kostnader i Norges Banks forvaltning i og med at resultatansvaret er delegert.

Ut fra disse vurderingene vil Norges Bank foreslå en endring av modellen, der de faste godtgjøringssatsene basert på kostnadsdekning erstattes av godtgjøring av kostnader inntil et tak. Det er viktig at dette taket primært blir basert på kostnadsinformasjon fra andre forvaltere, og således gis et reelt bilde av hvilke alternativer Finansdepartementet står overfor.

Norges Bank vil dessuten foreslå en forenkling av ordningen med dekning av avkastningsavhengige honorarer til eksterne forvaltere, slik at Finansdepartementet ikke lenger skal godkjenne hver enkelt honoraravtale.

3. Alternative godtgjøringsmodeller

3.1. Dekning av faktiske kostnader
Den enkleste form for kostnadsdekning er at Norges Bank ved slutten av hvert år sender Finansdepartementet en oppstilling av påløpte kostnader til godkjenning og dekning. Det må være full åpenhet om størrelsen på kostnadene. Finansdepartementet vil imidlertid i utgangspunktet ha liten kontroll med hvor høy godtgjøringen blir. 3.2. Fast pris fastlagt ved benchmarking
I dagens modell fastsettes det på forhånd en pris for forvaltningen, som andel av gjennomsnittlig forvaltningskapital. Dette gir Finansdepartementet en mulighet til å påvirke kostnadsnivået direkte, men det har hittil ikke skjedd på en måte som har innvirket på Norges Banks valg av forvaltningsstil. Prisen har tatt utgangspunkt i budsjetterte kostnader i Norges Bank, men i framtida kan den kan like gjerne fastsettes ut fra gjennomsnittlige kostnader hos andre sammenlignbare forvaltere.

Man kan imidlertid ikke bruke slike kostnadstall uten en viss skjønnsmessig justering. Det skyldes at kostnadstall for andre forvaltere bare vil være tilgjengelige for tidligere år, og at det alltid vil være svakheter ved den framgangsmåten som brukes for å skape sammenlignbarhet mellom Petroleumsfondet og andre fond. Slike svakheter ved kostnadsanalysen fra Cost Effectiveness Measurement Inc.er drøftet i en artikkel i Petroleumsfondets årsrapport for 2000.

Modellen gir mulighet for over- eller underskudd i Norges Banks forvaltning av Petroleumsfondet.

3.3. Kostnadsdekning innenfor en øvre grense
En kan tenke seg en kombinasjon av de to modellene ovenfor, der godtgjøringen fra Finansdepartementet skal dekke de faktiske kostnadene som i modell 1, men betinget av at disse kostnadene er lavere enn en øvre grense som fastsettes på grunnlag av informasjon om kostnadene hos andre sammenlignbare forvaltere.

Den øvre kostnadsgrensen må settes slik at Norges Bank fortsatt har handlingsrom for å tilpasse forvaltningen slik det er mest lønnsomt for Petroleumsfondet innen det forvaltningsmandatet som er gitt.

Med dekning av faktiske kostnader inntil en øvre kostnadsgrense vil Norges Bank aldri kunne ha overskudd på sin forvaltning av Petroleumsfondet. For Norges Bank vil det viktigste insentivet til kostnadseffektivitet ligge i at man måles på netto meravkastning. Alle utgifter som ikke kan sies å være helt nødvendige vil svekke resultatet man måles mot, og som offentliggjøres fire ganger i året.

3.4. Prising avhengig av forvaltningsstil
I denne modellen fastsettes det som i dagens modell en godtgjøringspris på forhånd, men prisen er en vektor med flere komponenter: Det er ulik godtgjøring for aktiv forvaltning og indeksforvaltning, og for aktiv forvaltning i ulike markeder. Samlet godtgjøring avhenger dermed av hvordan Norges Bank velger å legge opp forvaltningen.

Avvik mellom forventede og faktiske forvaltningskostnader i Norges Bank har i stor grad kommet fra avvik mellom forventet og faktisk andel av porteføljen i aktiv forvaltning. Denne modellen gir mulighet for å skreddersy godtgjøring slik at kostnadsdekningen blir mer nøyaktig enn i dagens modell, samtidig som en bevarer systemet med forhåndsavtalte priser.

3.5. Avkastningsavhengig godtgjøring
De fleste avtaler som Norges Bank inngår med sine eksterne forvaltere har både en fast grunnpris i basispunkter av forvaltningskapitalen og en avkastningsavhengig komponent. Dette er også en mulig modell for godtgjøringsavtalen mellom Norges Bank og Finansdepartementet. Den skiller seg fra modellene ovenfor ved at internt generert meravkastning påvirker godtgjøringen, og ved at avkastningsavhengige honorarer til eksterne forvaltere ikke blir dekket krone for krone.

Denne modellen gir Norges Bank som forvalter også insentiv til å arbeide for høyest mulig avkastning, og også et insentiv til kostnadsbevissthet. Den gjør det mulig å være åpen om prisen på forvaltningen, og den sikrer at Finansdepartementet betaler mindre dersom produktet som leveres er av dårlig kvalitet.

Modellen gir muligheter for både over- og underskudd i Norges Banks regnskaper, og med større beløp enn det vi vil ha med noen av modellene ovenfor, fordi meravkastningen vil svinge over tid.

Modellen kan videre tilsi at Norges Bank for å redusere egen risiko legger seg på en mindre grad av aktiv forvaltning enn det som kan være riktig for oppdragsgiveren. Avtalene Norges Bank har med de eksterne aktive forvaltere gir rammer for minimum risiko. En viktig del av oppfølgingen er at forvalterne faktisk tar den risiko som er avtalt. Det er dermed et viktig prinsipielt spørsmål for Finansdepartementet om man vil legge minimumskrav til den aktive risiko Norges Bank skal ta i forvaltningen.

Virkning på bunnlinjen vil neppe ha samme betydning som insentiv for Norges Bank slik det kan være i private bedrifter der overskudd kan fordeles på eiere og medarbeidere og/eller legge grunnlag for videre forretningsmessig ekspansjon. Den rammestyring og åpenhet som er lagt opp for forvaltningen av Petroleumsfondet tilsier allerede sterke insentiver til Norges Bank om å oppnå høy meravkastning til lave kostnader.

I avtalene Norges Bank har inngått med eksterne forvaltere er meravkastningen (som er grunnlaget for honoraret) definert helt entydig. Målingen av avkastning kan skje nøyaktig fordi kostnadene ved etablering av nye porteføljer normalt tas i Norges Bank ved at banken styrer disse prosessene. For Norges Bank er det derimot en rekke forhold som i noen grad gjør at den målte meravkastningen ikke gir et reelt bilde av bankens resultatbidrag. Disse er nærmere omtalt i årsrapportene for forvaltningen av Petroleumsfondet i 1999 og 2000. Om den målte meravkastningen skal ha direkte økonomiske konsekvenser for banken, må det gjøres et detaljert arbeid med å korrigere for forhold banken selv ikke kan påvirke i forvaltningen, som omfanget av nye midler som skal plasseres i markedet.

4. Dekning av avkastningsavhengige honorarer

Både dagens modell for godtgjøring og de fire første modellene i avsnitt 3 må suppleres med en forutsetning at avkastningsavhengige honorarer dekkes av Finansdepartementet utenom den ordinære godtgjøringen. Med avkastningsavhengige honorarer forstås honorar utover det hver forvalter ville mottatt uansett avkastning.

Endelige beløp for avkastningsavhengige honorarer vil ikke bli klart før alle fakturaer er mottatt og betalt. Siden både Statens og Norges Banks regnskaper må avsluttes før det skjer, må det brukes anslag for avkastningsavhengige honorarer. En mulig løsning er å korrigere for forskjellen mellom anslått og endelig avkastningsavhengig honorar når godtgjøringen for neste år skal beregnes. Det vil første gang bli aktuelt ved beregning av godtgjøringen for 2001.

I dagens forvaltningsavtale står: "Finansdepartementet skal på forhånd godkjenne klausuler i avtaler mellom Norges Bank og Norges Banks forvaltere som har direkte innvirkning på godtgjøringen Finansdepartementet betaler til Norges Bank." Det betyr at hver enkelt avtale om honorar med avkastningsavhengig komponent må forelegges Finansdepartementet. Alle avtaler har til nå blitt godkjent.

I stedet for forhåndsgodkjenning av hver avtale, kan det i en ny forvaltningsavtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank tas inn spesifiserte krav til hvordan avkastningsavhegige honorarer skal beregnes. For eksempel kan det være et krav om at Petroleumsfondet på marginen fortsatt skal beholde den vesentligste delen av meravkastningen. Videre kan det tas inn et krav om Finansdepartementet skal få oversendt de inngåtte avtalene til orientering.

5. Oppsummering

Dagens godtgjøringsmodell har etter Norges Banks oppfatning fungert bra. Men vi ser at modellen har noen svakheter som gjør det ønskelig å se etter alternativer.

Modell 1 med ren kostnadsdekning gir svake insentiver til kostnadsbevissthet, mens modell 2 i praksis ikke vil være så langt unna dagens modell. Modell 4 gir mulighet for både over- og underskudd i Norges Banks regnskaper, men i forhold til dagens modell vil den antakelig være mer treffsikker, fordi en viktig årsak til avvik mellom forventede og faktiske kostnader blir eliminert. Modellen vil imidlertid framstå som forholdsvis komplisert. Modell 5 - honorar i forhold til oppnådd meravkastning - vil neppe være så godt egnet overfor virksomheter som ikke kan la økte inntekter slå ut i økt aksjeutbytte eller forretningsmessig ekspansjon. Den vil dertil kreve forholdsvis detaljert avklaring av hvordan meravkastning skal defineres. Modellen vil betinge at det settes minimumskrav til den aktive risikoen.

Modell 3 adskiller seg fra dagens ved at prisen som settes på forhånd er en maksimalpris og at Finansdepartementet aldri vil betale mer enn de faktiske forvaltningskostnadene. Risikoen ligger hos Norges Bank som må dekke enhver kostnad utover det forhåndsfastsatte maksimum. Maksimum må av den grunn og for å sikre Norges Bank et reelt handlingsrom i forvaltningen settes i samsvar med faktiske kostnader i tilsvarende forvaltning internasjonalt.

En klar fordel med denne modellen er at den gir både Norges Bank som forvalter og omverdenen et tydelig signal om hva Finansdepartementet aksepterer av kostnader. Rammen bør settes ut fra internasjonale studier av normale kostnader i sammenlignbar kapitalforvaltning. Det vil avspeile hvilke alternativer Finansdepartementet har i forhold til å kjøpe forvaltningen av Norges Bank og sikre at det faktisk vil være mulig å utøve forvaltningen i samsvar med beste internasjonale praksis. Med en øvre ramme for honorar fastsatt på denne måten vil det neppe være formålstjenlig for Finansdepartementet å følge opp detaljert kostnadskomponentene i Norges Banks forvaltning. Det vil være i samsvar med forvaltningsmandatet som overlater til Norges Bank å innrette forvaltningen innen risikorammene departementet har gitt.

Norges Bank anbefaler at modell 3 velges.

I modellen må særskilt dekning av avkastningsavhengige honorarer til eksterne forvaltere inngå. Norges Bank foreslår at det i forvaltningsavtalen tas inn spesifiserte krav til utformingen av honoraravtalene, og at Finansdepartementet får avtalene til orientering i ettertid.

Størrelsen på de avkastningsavhengige honorarene kan ikke forutsies og de kan i enkelte år utgjøre svært store beløp. Det betyr at når slike honorarer påløper, vil det ikke være mulig å fastsette endelig sum for godtgjøringen før fristen for regnskapsavslutningen i Norges Bank og Staten. Det må derfor avtales hvordan avvik mellom anslåtte og faktiske påløpte honorarer skal håndteres. Norges Bank foreslår at godtgjøringen for et år blir korrigert for forskjellen mellom anslåtte og endelige kostnader i året før.

 

Med hilsen

 

Svein Gjedrem

 

Knut N. Kjær